英国国有金融机构的规模与功能随着经济周期和国家战略动态调整，经历了“国有化—去国有化—再国有化”的发展演进，反映出国有金融机构在实现特定宏观目标、弥补市场失灵、处置金融风险、维护金融稳定的重要作用。不同于美国的纯市场经济模式，英国强调政府有限介入以弥补市场失灵，其通过建立政策性金融机构、实行黄金股制度、强化政策性金融机构的公司治理、加强资金管控、加强监督与问责的做法增强了国有金融机构的控制力，对我国优化国有金融资本布局、提高国有金融资本控制力具有重要启示意义。

　　（一）17世纪末至1945年：战争融资与现代金融体系的奠基。英国国有金融机构的起源可追溯至17世纪末的战争融资需求。1694年成立的英格兰银行（Bank of England），最初是为解决九年战争（1688年至1697年）中政府军费短缺问题。当时英国政府债信用崩溃，传统渠道无法筹集凯发国际娱乐官网入口网址资金重建海军，遂通过《吨税法》特许成立英格兰银行，授予其发行纸币的垄断权以换取融资。这一机构效仿荷兰阿姆斯特丹银行模式，不仅为政府提供长期信贷，还通过发行银行券稳定货币体系，标志着现代中央银行制度的雏形。英格兰银行早期的核心职能是管理国债发行，将政府短期债务转化为长期债券，降低融资成本。

　　（二）1945年至1979年：二战后国有化高潮。二战后，英国政府将国有化视为经济重建的核心手段。1946年，英格兰银行正式收归国有，同时被国有化的还包括煤炭、电力、石油、造船、航空及钢铁业等基础设施产业。这一时期的国有金融机构以政策性职能为主。早在1928年，英国就成立了英国农业信贷公司，通过政府担保帮助农民获得银行贷款，用于农场现代化改造。1949年，英国又成立英国出口信贷担保局，旨在为英国企业出口提供信用保险和融资担保，降低海外贸易风险。1973年英国工业金融公司成立，专门为中小企业提供长期资本。

　　总的来看，这一时期，英国国有金融资本主要集中于中央银行和政策性金融机构，且政策性金融机构主要服务于出口、中小企业、农村三大薄弱领域。截至1979年，国有企业产值占英国GDP的10.5%，在关键行业形成垄断，形成“国家垄断资本主义”与市场经济共存的独特模式。

　　（三）1980年至2007年：从国有化浪潮到私有化转型。20世纪70年代，英国陷入“滞胀”困境，国有企业因体制僵化、管理低效普遍亏损，成为财政沉重负担。1979年，撒切尔政府以新自由主义为指导，推行私有化以提升效率、减轻国家负担、激发经济活力，1981年至1987年先后出售英国石油公司、英国电信等国有企业，收回资金超600亿英镑。到1991年，主要国有企业从23家减至5家。原有的政策性金融机构职能也不断调整和收缩，例如，英国工业金融公司于1983年与另一机构合并为英国风险投资协会，转向市场化运作。英格兰银行虽保持国有，但1997年获得独立货币政策权，专注于通胀目标制，与政府财政职能分离。

　　值得注意的是，为防止政府失去对关键领域（如电信、能源、国防）的控制、避免公共福祉和国家安全受到威胁，1984年英国电信公司私有化时，英国政府曾经建立“黄金股”制度，明确政府对公司重大决策的否决权。即，英国政府象征性拥有公司1股股权，无实际经济价值（不参与分红、无投票权），但对公司重大经营决策拥有“一票否决权”。例如，阻止外资或恶意收购方控制企业，限制公司出售核心资产，防止公司修改公司章程关键条款。20世纪80至90年代，英国在27家国有企业中应用黄金股，包括电力（国家电网）、水务水电、国防防空等领域。

　　（四）2008年至今：金融危机下的再国有化。2008年全球金融危机期间，英国国有金融资本出现再国有化的新趋势。一方面，对系统性重要机构进行救助，对部分金融机构进行国有化。2008年2月，英国国会通过北岩银行（Northern Rock）国有化法案，允许英国政府对其进行国有化；9月，英国财政部宣布将接管英国主要房贷机构布拉德福·宾利银行（B&B）的抵押贷款业务；10月，英国财政部对苏格兰皇家银行（RBS，现称NatWest）、苏格兰哈里法克斯银行（HBOS）和劳埃德TSB银行（Lloyds TSB）进行救助。救助方式不仅包括注资换股权，还包括提供巨额短期流动性支持、为银行债务提供担保以及为银行的不良资产提供保险等。英国政府对苏格兰皇家银行、莱斯银行（Lloyds）等机构的持股比例最高时分别达到84%、65%，北岩银行则被全部国有化。此后，英国政府又通过向机构投资者配售、二级市场减持、银行回购等多种方式逐步出售股份，目前英国政府已基本从这些救助中退出。莱斯银行和北岩银行已完全私有化，而对苏格兰皇家银行的持股也在2025年5月底全面退出。另一方面，成立新的国有金融机构。2012年以来，英国先后成立英国绿色投资银行、英国商业投资银行、英国耐心资本、英国国际投资公司、英国基础设施银行等机构以推动英国绿色转型、创新效率提升等。总的来看，目前英国国有金融机构布局较为集中，主要集中于央行和五家政策性金融机构。

　　英国政府对英国商业银行（BBB）的管理体现了“战略引导与独立运营结合”的特点，通过法律框架、治理结构、目标约束和监督机制，确保其既服务于国家经济政策，又保持专业高效的金融运作。

　　（一）法律与制度框架：明确定位与权责边界。英国商业银行主要依据英国《2012年企业法案》设立，核心目标是“通过改善中小企业融资环境，推动英国经济可持续增长”。BBB 被定义为“非部门公共机构”，这一机构属性决定它既不属于政府部门直接管辖，也不是完全市场化的企业，而是介于两者之间的公共金融机构，兼具政策属性和金融专业性。法案明确区分政府的“所有权职能”与BBB的“运营管理权”，政府不直接干预具体融资项目审批，而是通过战略目标设定和监督，确保其合规性。

　　（二）公司治理结构：分层决策与多元参与。英国政府通过构建清晰的公司治理结构，实现对 BBB 的间接管理，同时保障其运营独立性。一方面，董事会是BBB 最高决策机构，负责制定具体战略、审批重大投资计划和监督运营绩效。董事会成员共12至15人，其中政府代表2名〔通常1名来自财政部，1名来自英国商业、能源与工业战略部（BEIS）〕，并担任非执行董事，代表政府传递政策导向，但不参与日常业务决策。董事会下设风险委员会、审计委员会、薪酬委员会等专门机构，分别负责风险管控、财务审计和高管激励，强化内部治理。另一方面，政府部门提供战略指导。财政部作为 BBB 的“股东代表”，负责审批 BBB 的年度预算、资本注入计划和总体战略框架（如支持中小企业的重点领域、绿色金融的资金分配比例）。商业、能源与工业战略部与 BBB 紧密协作，传递产业政策需求，并联合发布年度《中小企业融资报告》，评估 BBB 的政策效果。

　　（三）资金管理：公共资本的严格管控与绩效导向。英国政府对 BBB 的资金来源、使用和回收建立了全流程管理机制，确保公共资金高效使用。

　　资金来源与审批。BBB 的资金主要来自政府财政拨款（占总资金的 80%以上），其次是市场化发债（利用政府信用背书发行低息债券）。所有资金注入需经财政部年度预算审批，确保与国家财政承受能力匹配。例如，2020年新冠疫情期间，政府通过 BBB 新增30亿英镑紧急融资计划，资金直接由财政部拨付，并单独设定使用范围和期限。

　　资金使用的政策约束。BBB 的资金投放需严格符合政府设定的战略优先级，核心领域包括中小企业初创期融资、科技企业成长资金、区域经济薄弱地区支持、绿色技术投资等。禁止向“高污染行业”“非英国本土主导企业”或“纯粹投机性项目”提供资金，确保资金流向与国家政策一致。

　　绩效评估与资金回收。财政部每年委托第三方机构对 BBB 进行绩效审计，评估指标包括“中小企业融资覆盖率”“项目存活率”“区域经济带动效应”等，而非单纯以盈利为目标（BBB 允许适度盈利，但利润需回流用于扩大政策投放）。

　　建立“风险共担机制”。BBB 通过与商业银行、风投基金等合作，既扩大资金杠杆效应，又通过市场化机构的筛选降低坏账风险，保障公共资金安全。

　　（四）监督与问责：多层次透明化机制。英国政府通过多重监督确保 BBB 的合规性和透明度，避免权力滥用或低效运作。内部监督。BBB 内设独立审计部门，定期审查资金使用合规性、项目风险和财务报表，并向董事会和财政部提交审计报告。风险委员会负责设定风险容忍度（如单笔贷款上限、行业集中度限制），确保不发生系统性风险。

　　外部监督。审计署作为独立的政府审计机构，每2至3年对 BBB 进行全面审计，重点检查“公共资金是否实现政策目标”“管理效率是否达标”，审计结果向议会公开。

　　议会质询。BBB 需每年向议会下议院的“商业、能源与工业战略委员会”提交年度报告，接受议员对融资效果、区域公平性等问题的质询，确保对公众负责。

　　透明度要求。BBB 需公开年度战略计划、资金分配数据（按行业、区域分类）、合作机构名单及典型案例，接受社会监督（其官网实时更新“支持企业数量”“创造就业岗位”等核心指标）。

　　（五）动态调整：响应经济环境变化。英国政府通过灵活调整管理策略，确保BBB适应经济挑战。例如，在2008年金融危机、2020年新冠疫情等时期，政府临时扩大BBB 的资金规模和权限（如简化贷款审批流程、提高担保比例），使其成为稳定中小企业的“金融防火墙”。近年来，政府推动 BBB 向“绿色金融”和“创新驱动”转型，例如 2023年新增“净零创新基金”，要求BBB将30%的新增资金投向低碳技术企业，并设立专门的绿色金融部门，这一调整通过修订《企业法案》相关条款和董事会战略规划实现。

　　总的来看，英国政府对英国实业银行的管理核心是通过法律明确使命、参与公司治理保障专业决策、资金管控确保高效、监督机制强化问责，既避免了政府对金融业务的直接干预，又确保了公共金融资源精准服务于国家战略目标。这种模式既发挥了开发性金融机构的政策工具作用，又通过市场化机制和独立治理维持了机构的可持续运营。

　　（一）国有化是应对金融危机、处置金融风险的重要方式。2008年金融危机期间，英国通过对部分金融机构进行国有化的方式对其进行救助，以确保金融稳定与安全。一方面，英格兰银行在金融危机中承担关键职责，通过提供流动性支持、实施货币政策等手段稳定市场。另一方面，对英格兰皇家银行等进行注资，实施再国有化，避免了危机的进一步传染和蔓延，北岩银行、苏格兰皇家银行、苏格兰哈里法克斯银行、劳埃德TSB凯发国际娱乐官网入口网址银行在2008金融年危机后被部分国有化。

　　值得注意的是，英国对危机时期部分金融机构的国有化特点是以注资换股权、附带严格条件、多工具稳定市场，其本质是应对系统性风险的危机管理工具，而非意识形态驱动的永久性国有化。主要有以下特点：一是以注资换取优先股且附带严格的附加条件。英国政府并非简单“买单”，而是通过注资换取金融机构的优先股作为回报。这些优先股通常没有投票权，但享有固定利息，并在其他股东获利之前优先偿付。这使得政府能在不过度干预日常经营的情况下，稳定银行并潜在获利。此外，接受救助的银行需同意限制高管薪酬和股东分红，确保救助资金用于稳定金融而非个人牟利。

　　二是救助方式较为多样，重点针对具有系统性重要影响机构。为防止系统性崩溃、保护存款人利益、维持金融稳定，英国危机救助方式较为多样，既有国有化、注资、也有担保、促成并购等。北岩银行、布拉德福德·宾利银行先后在2008年2月和2008年9月被国有化，主要因为这类机构面临严重的流动性危机或资不抵债问题；苏格兰哈利法克斯银行作为英国最大的抵押贷款银行，在雷曼兄弟破产后股价暴跌，经英国政府斡旋，其被劳埃德银行收购；苏格兰皇家银行2008财年巨亏241亿英镑，成为英国企业史上最大的亏损之一，英国政府对其提供了巨额援助，包括3250亿英镑的资产担保，并获得了该行近70%的股权，随后苏格兰皇家银行进行了大规模重组和全球业务收缩；劳埃德TSB银行在收购苏格兰哈利法克斯银行后，组成的莱斯银行集团（Lloyds Banking Group）也承受了巨大压力，同样参与了英国政府的资产担保计划，为价值数千亿英镑的资产寻求保护。

　　三是国有化是权宜之计，目前政府持股已全面退出。国有化本质是应对系统性风险的危机管理工具。因此，当金融市场趋于稳定时，政府持股退出是必然事件。英国政府持股退出过程为政府带来了可观的财务回报，包括股息和其他费用在内，英国财政部从其对苏格兰皇家银行的投资中总共收到35亿英镑。政府的退出方式包括向机构投资者配售、银行定向回购以及公开市场出售等多种形式。

　　（二）国有金融资本布局随着战略重心变化调整。英国国有金融机构的行业布局始终随着英国经济发展重心的不同相应进行调整。一方面，20世纪通过混合所有制改革等方式降低了财政负担。另一方面，当期重视通过建立政策性金融机构的做法以强化对创新、绿色转型、基础设施投资、耐心资本、养老资金的支持。数据显示，截至 2024年底，英国国际投资公司对1500多家企业进行了直接和间接投资，其中包括非洲的812家和亚洲目标国家的730家。自2014年成立以来，BBB已向公共和私营部门提供了超过320亿英镑的联合资金，支持了20.9万家中小企业。

　　（三）黄金股是保持政府控制权的重要方式。黄金股制度通过“象征性股权+实质性否决权”的设计，帮助英国政府在推进国有企业私有化浪潮中，实现了“政府退出日常经营但保留战略控制”的战略目标。其核心逻辑是用最低的股权成本换取对关键决策的最终否决权，既避免政府过度干预市场，又防止企业失控损害公共利益。这一制度为全球国有企业改革提供了重要范式，至今仍在能源、交通等领域发挥重要作用。对我国而言，未来在推动国有金融资本布局过程中，也可通过对部分行业实施黄金股制度。

　　（四）国有金融机构管控模式独具特点。英国国有金融机构的管控模式较有特点，核心是“强化政府在公司治理中的参与、市场化补充资金、多层级监督问责”，既通过国有化弥补市场失灵，又通过动态调整所有权、市场化筹资和统一监管，避免政府过度干预市场。在公司治理机制方面，政府在注资金融机构时，会委派独立董事，参与金融机构的管理，对其经营决策和战略规划等方面施加影响。在资金的使用方面，英国从资金来源、使用到回收，建立了全流程管理机制，确保公共资金高效使用。监督与问责方面，建立双重问责标准，既问责“政策绩效”（如是否完成政府的信贷投放目标），也问责“财务健康”（如资产收益率、不良贷款率），避免机构为追求政策目标而忽视财务风险。

　　③原晓惠,熊启跃.问题银行治理的国际经验与中国改革路径研究[J].金融监管研究,2020,(03):99-114.